美国国防实验室三种管理模式对比分析

2020-04-28  智邦网

来源:大柳树防务 作者:杨博 王振 李斌 王蔚

【智库声音】美国国防实验室三种管理模式对比分析

三种管理模式概况

美国国防实验室管理模式分为三类。

第一类是政府拥有、政府运营(简称GOGO),实验室由政府直接管理,实行主任负责制,主任由主管部门任命,人员属于政府雇员,其薪酬体系比照政府公务员,实验室自主权相对较小。国防部68个实验室、NASA 9个实验室、能源部1个实验室(国家能源技术实验室)采用此类模式。

第二类是政府拥有、委托运营(简称GOCO),由政府通过招标委托大学、工业界或非营利机构负责日常运营管理,实行董事会或理事会领导下的主任负责制,董事会/理事会由工业界、大学、政府部门等代表组成,主任由董事会/理事会或运营方选聘,并报主管部门备案。实验室人员不属于政府雇员,实验室在人员编制和薪酬设置上自主权较大。能源部18个实验室、NASA 1个实验室(喷气推进实验室)采用此类模式。

第三类是政府投资为主、委托运营(简称COCO),政府依托大学、工业界或非营利机构资源设立实验室,签署协议委托其负责运营管理,国防部下属的11个联邦资助研发中心和14个大学附属研究中心采用此类模式,如依托麻省理工学院设立的林肯实验室和依托约翰霍普金斯大学设立的应用物理实验室。

三种模式优缺点对比

1.GOGO模式

GOGO模式是美国政府管控核心国防基础科研力量的重要途径,实验室场地、基础设施、重大仪器设备均归属于联邦政府所有,实验室经费主要来源于联邦政府预算。美国国防部和NASA下属的大部分实验室采用该模式,能够反映出涉及武器装备的关键技术领域美国政府采用更为直接严厉的管控模式。GOGO的管理模式优点主要体现在两方面:

一是在政府的直接管控下,承担大量高风险、长周期、多学科交叉的探索性、前瞻性研究任务、重大科研计划攻关任务以及武器装备试验鉴定任务,可最大程度保障国防实验室研究活动体现政府意志、服务国家利益。

二是在政府的强力支持下,科研机构拥有充足的经费和先进的科研设施,可以规避市场变化带来的风险,有利于建立稳定一支高水平的研究队伍长期从事国防基础科研。

存在问题是:

一是实验室体系规模庞大,管理模式趋于僵化,运行效率偏低,多次面临国会的审查问责,改革难度较大(曾经被质疑聚焦国防核心定位不够);

二是实验室人员都是联邦政府雇员,其工资体系相对固定,不利于按市场规律吸引高水平研究人员;缺乏足够的自主权和有效的激励机制提升创新能力和潜力。

三是实验室考核评价机制仍需完善,特别是针对研发质量、重要性和产出效率等评价指标需要完善,对于技术转移重视不够。尚未看到国防部实验室大规模推行第三方评价。

2.GOCO和COCO模式

GOCO模式起源于二战期间,初衷是快速转化科研成果形成军事作战能力,依据美国《联邦采办条例》,实验室定位任务由联邦政府确定,由政府与大学、工业界或非营利机构等运营方签署运营协议,在协议中明确规定监管程序、考核要求、技术转让、资产处置等事项。在该模式下,实验室的场地、基础设施、重大仪器设备均归属于联邦政府所有,并由政府提供足额经费,运营方可以依据协议获得委托运营经费,利用政府数据、设施等资源开展相关工作;实验室不得从事产品制造和商业化开发,不得凭借联邦政府赋予实验室资源优势与工业界进行竞争。相比较GOGO模式,GOCO模式在政府和实验室之间建立了一种类似长期战略合作关系,实验室在业务经营、人事管理、技术转移等方面拥有更大自主权,可以采用更为灵活的晋升和薪酬制度,有利于吸引和留住高水平的研究人员。COCO模式通常根据政府的需求设立,管理特点与GOCO模式接近,实验室研究任务根据资助部门的需求相应变化,一旦进入战时或有国家层面的需要,就会从“预备役”迅速转化为“正规军”。这类型实验室灵活度最高,其运行管理模式也按私营企业来实施。

主要优点是:

一是GOCO/COCO管理模式允许科研机构根据科研活动的需要灵活雇佣或淘汰科研人员。GOCO/COCO管理模式采取运营方的聘任制度,即大学或者非营利机构的人事制度,使科研机构能够根据科研活动的需要招聘大量合同雇员,并在科研布局调整的时候使淘汰不需要的合同雇员。

二是GOCO/COCO管理模式使科研机构能够根据科学家的水平制定相适应的薪酬制度。美国联邦雇员的薪酬体系相对固化,遵循统一的规则的工资等级,这种薪酬制度使得联邦雇员身份的科学家无法取得与其高创造性相匹配的报酬。采用GOCO/COCO管理模式,科研机构能够根据科研能力为非联邦雇员身份的科学家提供相应报酬。

三是GOCO/COCO管理模式使科研机构能够在技术转移中享有更为灵活的政策。采用GOCO/COCO管理模式,允许科研机构与其他联邦机构或非联邦实体签订合作伙伴协议,共享知识产权成果。

存在问题是:

一是过多的管理层次降低了国家实验室的运行效率。联盟资助机构为了有效应对来自国会方面的审查压力,在实际执行过程中会设立额外的管理机构(比如能源部的驻地办公室)和监管人员,同时制定相应的管理规定约束实验室行为,可能使得运营机构在管理实验室方面的灵活性难以充分发挥,国防实验室的创新活力和运行效率可能会降低。

二是繁杂的财务模式制约了经费的有效使用。联盟资助机构对实验室的资金支持过程漫长复杂。资助资金先从国会拨款到资助实验室的联邦部委预算中,再通过资助单位的管理办公室最终到达实验室管理人员和研究人员的手中,耗时较长的资源分配过程影响了研发经费的有效使用。

参考文献

钟少颖、梁尚鹏、聂晓伟,美国国防部资助的国家实验室管理模式研究。《中国科学院院刊》,2016年第11期。


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