英国皇家联合军种国防研究所（RUSI）是国防和国际安全的主要论坛，是一个独立的从事尖端国防和安全性研究的智库，由惠灵顿公爵于1831年成立，体现了近两个世纪国防和安全事务的前瞻性思维。
本文是英国皇家联合军种国防研究所在3月底推出的一篇文章，文章主要阐述了军事创新对于国防管理工作的重要性，并对成功完成变革创新的七种挑战进行了详细描述，本文为文件的第二部分，将对后四项挑战要素，即风险管理、采办和决策速度、供应商和网络以及客户的智慧等内容进行详细描述。点击阅读英国国防技术采办创新变革挑战第一部分
英国国防技术采办创新变革挑战
作者：特雷弗·泰勒（Trevor Taylor）和约翰· 劳斯（John Louth）
发布时间：2020年3月31日
编译：学术plus 大林
来源：
https://rusi.org/publication/occasional-papers/challenge-change-acquiring-technologies-defence-uk
（四）风险管理与偏好
创新是一个积极的概念，但在实践中，创新通常需要做好迎接失败的准备，甚至要将失败视为学习的机会。正如一个成功的手机游戏开发者所言，“如果没有那么多失败，我们就不会如此不断地竭尽全力去创新。”在学术圈中有一种说法是，杰出和原创性是非常困难的——那些强调小规模试验和快速学习的公司对此都深有体会。
但是，在国防部及其监督机构，将冲销公共资金视为浪费金钱的情况并不少见。此外，在国防领域，将合同授予那些可能缺乏强健资产负债表或业绩记录有限的公司会被认为风险性比较大。如果国防部要接受和利用技术创新，则需要在组织内部和外部适度而缓慢地进行内在风险教育。这可能需要改变支出和监督机构的组织文化。一位在军事和英国国防部装备采办与后勤（DE＆S）方面都有丰富经验的官员告诉作者，DE＆S商业分支中的许多人都极力反对这样的风险，例如合同的措辞和谈判不完善，承包商的资产负债表不足以解决问题，未从国防部角度优化测试和验收安排等。
国防解决方案中心和由国防和安全加速器计划资助的项目应能帮助减少技术未如期进展或发挥效率所带来的风险。原型程序将是有价值的，尽管其被设计成为优先解决问题而不是简化工作的样子，还是必须考虑使系统投入服务所产生的集成成本。
但是，财务资源与风险偏好之间存在明确联系：承受巨大财务压力的公共部门组织不太可能愿意接受创新带来的额外的技术和财务风险。值得注意的是，国防部领导层从未提出过用以指导整个政府国防部门工作人员的风险偏好声明。
风险管理的关键问题是管理中的实际风险。参与者是在管理组织的风险和机遇，还是自己的职业和声誉？这会产生截然不同的行为结果。与职业相关的风险管理可能意味着项目过早地通过了审批，因此团队和其领导者在获得新任命之前可以赢得特定成就。但是同样的，尤其是对创新的特别关注，也可能意味着过分依赖一组特定的耗时过程来解决风向问题，并为决策者提供保障，以防事后出现问题。当前国防部对风险的态度应如何改变和实现？由于当前的风险态度已成为组织文化的一部分，因此变革将很坚难。
第一步应是从国防部顶层开始——在部长、国防委员会和执行委员会级别上——遵循财政部的指导，就商业、金融、技术和政治风险作出风险偏好声明，以促进采办空间有凝聚力的决策并促进授权代表和更快的决策。这样的声明清楚地表明，与潜在对手的前进速度保持一致，将促使英国承担类似的风险，创新的野心不可避免地会导致一些失败，并且为求项目面面俱到而导致决策周期过长将增加英国军队被甩在后面的风险，使国防部作为客户降低对潜在供应者和创新者的吸引力。
在整个政府采办社区中，都需要对此类声明的意义进行教育，其传达的信息应得到类似于向那些遵循该声明的公众予以奖励的支持方式。有关本文工作组提供的轶事证据表明，DE＆S中的某些商务官员——他们是唯一有权签署合同的人——是最不愿接受财务或进度风险的人，因为他们唯恐会浪费公共资金。
创新技术文化推动者对于风险的态度可能会加大对未来技术展示者的资助。本文建议在国防预算中为未来技术演示者建立独立的资助线，以应对新出现的特定能力挑战。这可以通过面向技术演示者生命周期的商业基金来提供，由此产生的知识产权可由公共和商业合作伙伴共同拥有——潜在地可以向国防部门授权许可，而不是以国防部唯一所有权为条件。
（五）采办范围和决策速度
影响创新的易用性和可能性的是，一个具有最佳范围的采购决定是否在正确的时机和速度下被视为一种良性商品。
围绕采购范围的事关创新的问题之一是，国防部能否以及在何种程度上提高其系统升级自主权，国防部购买的不仅是系统，还要使国防部成为设计权威机构，可以不经原始供应商的同意就修改系统。鉴于这通常涉及使公司移交其宝贵的知识产权，因此成本可能很高。
另一个问题是对主要系统的投标是否应包括明确的开放系统条款，以便于修改和技术嵌入。这将是一个很大的问题，尽管国防部多年来不断承诺尽早和更好地处理成本问题，但在开发项目的早期仍无法确认整个生命周期的成本。而在竞争性招标情况下，以有力证据来评估公平性也可能是一个棘手的问题。
与风险偏好紧密相关的问题是，如果武装部队想要跟上民用商业领域和潜在对手的技术供给速度，那么就需要加速国防采办决策。用安德·恩布里（Andrew Imbrie）的话说，“它可能不是一个拥有最先进技术的国家，但却是拥有最高效、敏捷的管理机构的国家”。在英国和美国，人们普遍认为政府采办速度太慢。通过花费大量时间和精力审视是否已收集和分析所有相关信息，并且完美起草所有文档，国防部降低了许多风险，例如需求中的缺项和含糊之处，但显著增加了国防跟不上技术变革和潜在对手步伐的风险。潜在的供应商可能会在国防部合同期限及其他苛刻条件前望而却步。商业案例、层层审批以及竞争性招标可确保可审计的流程、降低的风险、发挥价值的经费，但通常不会加速采办。
政府和公司的决策能够同技术进步的速度同步前行吗？一些分析家认为，政治上对速度的重视可能会产生影响，特别是对军事领域决策。研究发现，美国认为“国防部必须使其采办系统符合战时需要，并采取任务优先的方法……快速有效地采办作战能力并将其交付给作战人员，这比其他公共政策目标优先”。
在国防部的“先锋”计划作出更快决策选择承诺的同时，可能需要国防部内部和财政部监督员方面的文化变革。文化是从组织的最高层开始的，找到那些拥护加速技术决策超过传统管理程序的部长、军事领导人和高级官员本身就是一个挑战。但是，即使找到这些人，也需要其持续任职——自2010年以来，英国国防大臣的平均任职时间不超过两年。
英国采办的核心基础是CADMID周期（CADMID是指概念、评估、演示、制造、使用和处置），其最初的两个批准点分别位于初始和主入口。随着时间的推移，许多整体项目，其中F-35闪电II最明显，被分解为众多的有限整体项目审批。在2019年，国防部还宣布将采用财政部的指南，进一步引入启动审批阶段。这涉及一个涵盖战略、经济、商业、财务和管理因素的战略大纲案例，以及一份如何以简化和综合集成方式处理审查、保证和审批程序的报告。这似乎意味着国防部将更加谨慎地决定，而不是更快。
采办必须更快。那些参与未来能力培养者，特别是商业供应商，必须确信该流程有适当的节奏，并在过程中避免不必要的官僚作风。这些是长期形成的文化和领导力问题。就项目范围而言，一个明确而简单的改进是在招标文件规定时间内选择承包商：任何延误都必须公开证明是合理的。
（六）有能力的供应商和网络
研究创新的学者强调，物质和观念驱动激励对有能力头脑和组织的需求：宗教改革和文艺复兴被广泛认为是促进欧洲进步和后来的大陆科学与工业革命的解放力量。一些文献还强调了在网络中，特别是在城市中建立多个实体联系的价值和效果。
在英国国防创新的背景下，供给侧面临一系列问题。虽然国防部通过英国国防科学与技术实验室（Dstl）支持一些内部研究和技术工作，但绝大多数研发活动将外包给私营部门，后者承诺投入部分自身资源支持这些活动。因此，存在以下问题：国防部内部的发现是否应与潜在的私营部门供应商共享，以构建一个国家创新基地，还是应作为国防部内部工作成果，用以支持需求规格说明和评估行业产品。
进一步的问题是国防承包商是否有意愿全心全意地致力于创新，这需要考虑两个因素。首先，国防工业部门由一些大公司主导。创新要求组织及其员工致力于实现根本性的变革，包括可能需要放弃那些能够提供收入的长期产品和珍贵实践。克莱顿·克里斯滕森（Clayton M Christensen）的研究表明，老牌公司很难从被市场证明成功的产品和业务转向具有更好长期潜力的产品：柯达未能拥抱数码相机就是一个著名的例证。国防承包商很可能会依附于已建立的产品线，尤其是在没有客户压力逼迫作出改变的情况下。其次，弗雷德里克· 埃里克森（Frederik Erixon）和比约恩· 韦格尔（BjörnWeigel）认为，养老基金、保险公司和其他大型风险规避机构对许多大型西方企业的控制，使得它们拥有、交易和监管的公司不愿承担激进新产品的风险。尤其是美国和英国的大型国防承包商，都对短期绩效抱有同样关注。
鉴于产品创新通常涉及多种新技术的集成，因此需要组建新公司并卓有成效地协同工作。现有的构成海军和空军能力基础的国防平台拥有规模庞大和极度复杂的供应网络。一些有关创新的文献强调了组织和人员间正式和非正式供应网络的重要性。问题在于现有供应网络是否能提供未来创新所需的专业知识，以及现有主要承包商及其子系统供应商是否足够开放，可供新供应商和合作伙伴使用。
民用领域创新供应商可以为国防事业作出贡献，但有许多潜在原因导致其不愿与国防部门开展业务，主要有以下几个方面：
•认为国防部门回报率将大大低于规模较大的民用市场。
•不满政府的决策速度以及招标和合同管理过程中涉及的高昂成本。
•正如谷歌员工在美国防部人工智能算法项目Project Maven中所表现的那样，有些人在道德伦理上反对支持军队。
最后，创新通常是由敬业且有能力的人进行的。在接受本文研究调查的人士中，有人担心，如果国防部不能表现出快速行动的能力，或者如果创新者无法看到其努力带来的重大变化，那么他们更愿意转向有更大回报的领域。这些考虑已经被美国和英国政府所认可，两国都开始有意识地将民用技术和中小企业作为潜在的国防供应商。
特别是，信息技术的发展带来了对未来国防主承包商的性质和身份认同问题。迄今为止，平台的责任已经分配给了设计和建造方面的专家——即飞机、直升机、轮船和潜艇制造商。对于基于传感器的系统，这种情况有所改变，尤其是在平台本身不要求主要保护系统的情况下。展望未来，可以想象以信息和AI为重点的公司将成为平台的领导者。这就是特斯拉和谷歌在电动汽车和自动驾驶汽车领域的尝试。考虑到技术创新的方向，什么样的公司将是最佳的国防主要承包商？
在人工智能中，对数据的需求，平台运营和维护中的创新做法将需要整合政府和私有数据。参与本研究的一个工作组询问谁该拥有与“Tempest”项目相关的知识产权，如果是国际合作项目，这将变得更加复杂。如果不能有效解决分布式数据所有权问题，那么整个英国国防行业是否能够充分利用AI的潜力？
老牌的国防承包商需要准备好改变其开发专业知识的方向，并降低对既有产品的关注。民用部门的公司需要在道德伦理方面放宽心，进入国防领域的痛苦将是值得的。大型、系统集成公司需要扩大与不同规模合作者和供应商间的供应网络，从而将国防专业知识和新颖的技术计划结合在一起，形成有价值的产品。而对人工智能有效利用，则需要克服各种分散数据所有权的障碍。
对供应商、网络和创新意愿的讨论带来一个明确认识：科技创新是无定形的，其一端可能是覆盖整个国防大公司的自适应技术，另一端可能是国防部门完全不感兴趣的小众化的微乎其微的合作伙伴关系；另一方面，利基合作伙伴对国防部门一点也不感兴趣，但拥有可以为国防增加重大价值的技术能力。（利基（niche）是指针对企业的优势细分出来的市场，这个市场不大，而且没有得到令人满意的服务。产品推进这个市场，有盈利的基础。）
因此，国防部需要扫描当前合作者和历史合作伙伴的研究活动，同时还需要挖掘平行部门、民用部门适用技术和颠覆性新入行者的见解和知识。因此，Dstl需要既是私营部门的国防部研究的执行者，同时也是全球国防相关技术知识的收获者。鉴于技术改造的速度和范围，这将是一个具有战略重要性的作用。这导致了最终的也许更为至关重要的条件，使本文的创新概念得以实现和发展：国防部需要成为一个明智的客户——条件明确、精益求精，随时准备被颠覆。
（七）随时准备被颠覆的明智客户
创新愿景的最后一个要素是客户的智慧，以及客户及其相关利益相关者准备好接受颠覆性变化的意愿。当取得成功时，创新就可以产生收益，但也可能带来失败（例如，那些重要性降低甚至失去工作的人）——这种利弊权衡被哈福德认为可能是“政府最大的挑战”。马克·扎卡里·泰勒（Mark Zachary Taylor）描述了许多技术失败者，并指出对创新的阻碍可能以政治活动形式出现。
英国TEPIDOIL系统框架（英国的装备有效使用安排系统所涉及的框架已有15年的历史了。该系统通常以缩写词TEPIDOIL来称呼，它主张可用的能力需要训练、装备、人员、基础设施、学说、组织、信息和后勤等方面的相互结合。）和美国DOTMLPF框架（DOTMLPF指作战条令、组织、训练、装备、领导与教育、人事、设施）有助于审视这些考虑因素。
正如美国DOTMLPF框架的原始用途所描述的那样，不断变化的开发路线本身就是重要的创新来源。例如，在美国联合能力集成系统中，要求各军兵种探索能否针对能力差距采取“非实体化”解决方案，这涉及对现有资产和实践的重新排序。当在装备领域出现的确需对其他TEPIDOIL/DOTMLPF因素进行重大变革的新技术时，就会面临另一项考虑。
从历史上看，当既定工作方式受到挑战时，部队通常会成为阻力——机关枪在美英两国军队中获得青睐的速度很慢，波兰骑兵在1939年仍骑马参战。在《作战与破坏性技术》一书中，特里·皮尔斯（Terry Pierce）阐述了许多军事保守主义、不愿接受新的可能性的案例。美国海军战争学院的安德鲁· 伊姆布雷（Andrew Imbrie）、杰奎琳·施耐德（Jacqueline Schneider）和美国空军的肖恩·阿特金斯（Sean Atkins）都将这种保守主义视为需持续关注的问题。一位曾长期在陆军总部工作、有丰富经验的英国驻地警官笑着对作者说，陆军非常热衷于在无关紧要的领域（例如“如何战斗”）进行创新，而长期以来这一直是变革的主题，但是，对于真正需要改变领域的创新根本不感兴趣。这些领域包括军官的混乱状况、个人招募和晋升的制度，换句话说，就是组织文化。
对彻底变革的一些谨慎是可以理解的：国防组织是一个复杂的实体，其中一部分的变革可能会在其他地方产生意想不到的后果，而在许多生命都处于危险之中的情况下，新技术可能不够可靠。美国、法国和英国海军的第一艘蒸汽动力战舰也安装了帆作为备用措施。此外，冲突的世界经常会带来惊喜，例如旧的运输技术（mules）在阿富汗山区被证明是有用的。然而，正如波兰、英国和法国武装部队在1939年和1940年发现的那样，不适应环境的代价是极其高昂的。
因此，审视组织对颠覆式变革的准备和抵制情况尤为重要。英国武装部队和政府指挥当局是否准备好应对即将来临的变革？这种变化可能包括：在水下作业的海军部队中，小型船员所占的比例要高得多；飞机和水下船只被远程驾驶，甚至是自主驾驶；体力和体能对军事人员来说变得不那么重要；坦克作为一种专门的交通工具也将结束。此外，英国对转基因士兵的立场如何？
过去20年来，英国经历了艰难的变革，但单一服务及其组件始终担心设备能力及其后续机构对其重要性构成的威胁，以及它们对国防部中心基于能力的需求的关注。莱文改革减轻了他们的担忧，这使他们能够更好地控制设备需求和选择解决方案。有人可能会问，被取消的“Nimrod MRA4”海上巡逻机的后继系统是否有可能是另一架带有两个或四个引擎的大型无人驾驶飞机。英国最终选择了美国的P8A。不能完全排除英国军队的保守主义。
必须认识到，创新带来的破坏可能是出乎意料和不受欢迎的。美国陆军前参谋长（后来成为参谋长联席会议主席）马克·米利将军抱怨说，信息和通信技术的兴起帮助美国陆军摆脱了任务指挥，转向由高级指挥官对行动进行微观管理。尽管通信速度很快，微观管理会减缓决策过程的速度（其后果如2015年虚构电影《空中之眼》（Eye in the Sky）中所呈现的）。因此，任何创新计划，例如英国陆军作战试验，都必须克服几乎不可避免的阻力，因为它对关键的行动方式和现有组织和人员的未来提出了重大挑战。
明智的客户需要能够对技术进步及其可能造成的颠覆作出响应。为了有效地管理风险并确定投资的优先顺序，国防客户必须了解技术，并意识到今天可能发生的事情以及明天可能发生的事情。技术专长包括对安全因素的深入理解，当然还包括如何采用和调整技术以产生军事优势。本研究的一位参与者认为，过去30年的外包使国防部失去了许多科学专业知识，这使国防部本身无法评估面向新兴和未来技术监管方式的有效性。结果，倾向于依靠既定的（即过时的）广泛流程，将工作交给承担安全案例和监管任务的第一轮顾问，然后再聘用第二轮顾问，审查第一轮顾问的工作。
明智的客户还需要清楚地了解如何以最佳方式获取特定的技术，这需要一支精通复杂采办流程的人员队伍，其了解商业世界的压力和风险。英国确实有可能通过减少公务员人数和将许多国防职能外包的承诺来实现这一点。国防部已经过于依赖外部“客户朋友”组织来帮助其理解应采取的措施。它必须广泛地依赖顾问来阐明需求，制定安全标准、评估投标并管理与供应商的商业关系。
优化国防创新生态系统将是困难的，这将对技术的客户和制造商的组织文化都构成挑战。然而，这种优化对于英国国防至关重要，英国需要不断面对的安全挑战和威胁。在只有一个客户，即政府部门中强调创新，这限制了竞争性、交易性的范围，并过于依赖线性方法在生成国防能力。政府的作用是以有利于释放而不是限制创新力的方式支持私营部门，从而比英国的对手产生更持久的技术优势。
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