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2020年5月4日，美国会研究服务部（CRS）发布《新冠肺炎疫情（COVID-19）：国际金融机构的作用》报告。报告分析了国际货币基金组织、世界银行和多边开发银行等国际金融机构在支持各国抗击新冠病毒疫情方面发挥的作用，指出美国会应监督美国在国际金融机构中的参与，并建议授权和利用美国财政支持国际金融机构的援助活动。
一、国际金融机构在应对疫情影响上发挥重要作用
CRS认为，新冠肺炎疫情可能导致自大萧条以来最严重的世界经济衰退。为对抗疫情蔓延，世界大部分国家停止了日常经济活动，导致大量人员失业、国际贸易停滞、食品和医疗用品短缺等问题。这一情况已严重威胁世界各地企业和政府的偿债能力，财政和卫生资源的限制使中低收入国家面对冲击时更为脆弱。据国际货币基金组织2020年4月预测，发展中国家和新兴市场国家经济年内至少萎缩1%。同时新兴市场国家面临大量资本外逃，进一步加剧了政府的财政危机。许多发展中国家正在向国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构寻求金融支持，以解决当前的困境。
（一）国际货币基金组织
目前，国际货币基金组织（IMF）采取多种方案帮助成员国应对疫情，具体包括：为遭受疫情影响的国家提供快速一次性金融援助，对29个低收入国家实施债务减免以帮助解决公共卫生危机，扩大现有IMF贷款规模和批准新的IMF贷款等。IMF也努力提升其自身应对危机的能力。例如，IMF执行委员会加快紧急融资请求审批速度，并增加了约1000亿美元的紧急援助资金准备。
已有100个IMF成员国向该组织申请疫情专项资金支持。据该组织估计，为应对疫情带来的经济冲击，IMF需要为其成员国的90个项目发放约9060亿美元资金，而IMF目前最大贷款能力仅为7870亿美元，存在较大资金缺口。此外，由于美国政府的制裁等因素影响，伊朗、委内瑞拉等国家向IMF申请贷款存在障碍。
（二）世界银行
截止2020年4月，世界银行已经批准或正在批准78个国家的94个贷款项目，总额约90亿美元。未来15个月，世界银行还将发放1600亿贷款用于对抗疫情。此外，世界银行于2020年4月17日宣布计划建立一支新的信托基金“多捐助者卫生应急准备和响应基金（HEPRF）”，将为符合条件的股国家提供经济激励，以增加其对卫生应急准备的投资，并帮助低收入国家能在重大疾病爆发的早期阶段做出迅速有效的应对。
（三）多边开发银行
除IMF和世界银行外，其他多边开发银行（MDB）也参与疫情相关资金援助，主要MDB包括亚洲开发银行、非洲开发银行、美洲开发银行、欧洲复兴开发银行，以及发展中国家组建的亚洲基础设施投资银行等。针对疫情中各国的资金需求，MDB也出台相应举措提升金融援助能力，包括：重新规划现有项目、资助公共卫生基础设施升级、简化援助资金审批程序等。未来15个月，各MDB共将为其成员国提供约2400亿美元贷款用于抗击疫情。
二、低收入国家面临债务偿还问题
CRS指出，世界银行国际开发协会（IDA）、20国集团（G-20）和国际金融学会（IIF）等组织已针对低收入国家的债务偿还问题采取措施：
- IDA成员国倾向于进行债务减免的协商，以使发展中国家利用债务减免所带来的资源。
- G-20于4月15日推出“暂停偿债倡议（DSSI）”，对世界银行指定的、有资格获得IDA援助的76个国家以及安哥拉进行债务延期，债务将暂停至2020年12月31日。据估计，DSSI国家的外债总额超过7500亿美元。
- IIF代表约450家银行、对冲基金和其他全球金融基组织也宣布将安排债务延期，此举或为低收入国家释放超过200亿美元资金。
此外，CRS列举了低收入国家亏欠美国的债务情况。符合DSSI协议的国家所欠美国的债务总计约为77亿美元，其中非洲地区49亿（主要包括苏丹29.8亿、索马里11亿、津巴布韦3亿）、南亚地区14亿（主要包括巴基斯坦11.2亿、孟加拉国2.79亿）、中东地区7.3亿，以及东亚和太平洋地区5.6亿。由于目前的援助措施集中在债务重组而非债务减免，美国国会尚不需要立法介入，但若涉及债务减免，根据《联邦信贷改革法》中规定的美国贷款和担保估值方法，美国政府机构须在净现值基础上进行估价，并在所有债务减免前由国会批准拨出与债务减免数额相同的资金。
同时应注意到，CRS在报告中特意指出，中国作为发展中国家的主要债权国，其“贷款条件不透明，抵制国际社会通过国际货币基金组织和世界银行提高债务透明度，且不愿开创广泛免除债务的先例”。
三、CRS提出的建议
为进一步支持国际金融机构，CRS综合考虑了发展中国家与新兴经济体对融资的紧迫需求，提出4项政策建议，并向美国国会提出未来应关注的一系列重点问题。
一是利用现有资源扩展多边开发银行贷款。CRS认为，多边开发银行实际上存在更多的潜在贷款能力，5大多边开发银行（世界银行、非洲开发银行、亚洲开发银行、美洲开发银行和欧洲复兴开发银行）的资本充足率在20%至60%之间。因此提议多边开发银行提高贷款额度，并经计算得出，主要多边发展银行贷款额度可扩大到7500亿美元（当前水平的160%以上）至13000亿美元（当前水平的300%）。
二是建议国际货币基金组织出售部分黄金储备。CRS提议国际货币基金组织出售部分黄金储备来为贫困国家提供债务减免。目前国际黄金价格已创下7年新高，国际货币基金组织现持有9050万盎司黄金储备，总价值约1530亿美元，因此可利用黄金销售的巨额利润抵消债务。CRS建议美国国会通过投票授权支持IMF销售一定量的黄金，为其协助解决贫困国家债务问题提供资金保障。
三是建议国际货币基金组织扩大外汇储备政策。CRS指出，为应对疫情带来的经济冲击，尽管美联储已采取措施确保各国央行能不间断获得美元，但对一些新兴市场国家的协助相对有限，欠发达经济体和大多数低收入国家无法进入美联储体系，其有限的外汇储备正在迅速枯竭。因此CRS建议国际货币基金组织实行特别提款权（SDR）的全球分配，补充其成员国的外汇储备，指出若要为最不发达国家提供足够的额外援助，可能至少需要分配5000亿美元的特别提款权。此外，由于国际货币基金组织中美国投票权占16.41%，而特别提款权的分配需要至少85%的成员表决支持才能通过，因此该建议是否能实行需要美国国会支持。
四是进行额外债务减免。CRS提议，官方与私营部门债权人应在债务偿付冻结期间与低收入国家合作重组债务。联合国贸易与发展会议也曾呼吁发展中国家取消1万亿美元的债务，进行债务重组。由于债务重组的过程复杂，需要数年的谈判、分工，许多中等收入或低收入国家此时正面临着严重的经济紧缩问题，因此可能会在重组完成之前违约。国际社会需要达成新的多边债务减免协议，多边发展银行可以从债权国获得资金以抵消债务削减，国际货币基金组织可利用内部资源和黄金销售所得收益吸收债务减免成本。
此外，CRS向美国国会提出10个应重点关注的潜在政策问题，主要包括美国是否应调动、应通过什么机制调动额外资源帮助国际金融机构应对疫情影响；国际金融机构应如何合理安排发展中国家多样的融资需求；国际金融机构应如何监督债务减免的资源使用；由于中国已成为主要债权国，国际金融机构是否能获得评估新兴市场融资所需的信息等。
作者丨金融科技研究小组
2020-05-19智邦网
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