以“大国竞争”视角评估美国防部2021财年预算申请

每次国防预算申请披露,各种分析解读层出不穷。近期,新美国安全中心(CNAS)以独特“大国竞争”分析框架视角,对尚未批复的2021财年国防预算申请进行了系统分析。

报告跳出军兵种和国防部业务部门的架构,通过杀伤链全链条及其技术使能因素、战略力量投资、研究开发与科技、国防改革管理的独特框架来审视预算。

分析认为,美国国防部正按照国防战略全面推进,在追求新的指挥控制和打击体系结构方面提供了重要的首轮投资。但是,在某些关键推动因素上投入不足,可能会对新兴的指挥和打击综合体发挥长效作用产生不利影响。此外,在开发新作战概念方面,人们开始看到国防部利用这些新概念做出有关部队设计和资源配置的决定。

♦ 简介

这份报告主要是研究国防部(DoD)申请的2021财年预算是否与2018年国防战略中提出的优先事项相一致。具体来说,报告探讨了与作战相关的资源投入情况。与过去相比,国防部似乎正在进行概念开发、兵力设计和资源配置决策的迭代过程–这意味着新的概念开始推动国防部在采办方面的不同决策。每个军种都承认他们必须跨领域无缝地一起行动,各军种提出的作战概念都说明了这一点,如:陆军的多域作战概念;空军关于联合全域指挥和控制的工作;海军陆战队指挥官规划指南中反映的思路等。联合参谋部目前正在领导一项努力,将这些概念整合成一个统一的联合作战概念。

尽管几十年来,联合性一直被誉为作战的必要条件,但目前新的联合作战概念包含了比过去美军行动中更强的联合性要求。报告认为,要想在中国以及俄罗斯在周边地区创造的反介入环境中取得胜利,美军必须能够在高度争夺的环境中,在几十个小时内闭环数千条杀伤链。换句话说,联合部队将不得不找到大量的目标,并优先考虑针对这些目标的打击资产,然后在受到攻击的情况下,打击这些目标。要做到这一点,就需要有能力充分地利用美军的打击资产,通过一个完全联合、高效的指挥和控制制度,并利用各种来源的目标信息。如果美军要在未来几十年内战胜中俄等竞争对手,就不能再基于单一军种或领域行动。

这一观点与美国军方决定按领域组织预算概况形成鲜明对比,同时主张必须要有超越领域的作战概念。当前国防部的投资是按照海上、太空地面地面作战来制定的,是典型的竖烟囱般的决策,而非真正弄清楚“某种投资决策,如何通过利用所有领域和军种的网络化资产来解决战略或作战问题”。

本报告以组织国防部预算申请的新框架的形式提供了一个解决方案。下面的内容并不是对2021财年国防预算申请中所有项目或方面进行全面概述,而是对国防部在解决国防战略战略优先考虑与中俄的战略竞争所面临的作战挑战方面所做(或没有做)的一些关键投资的相对聚焦的评估。

本报告首先探讨了在中俄周边地区反介入/区域拒止(A2/AD)环境中创造闭环杀伤链所需的能力,按杀伤链的各个环节或摧毁目标的步骤进行相应的组织;评估了闭环杀伤链所需的一些关键使能因素:作战可信态势、弹性后勤和联合训练;讨论了战略力量、核武器和平台以及国土导弹防御;介绍了国防部在基础研究和基础使能技术(如人工智能(AI)和量子计算)方面的投资情况;最后探讨了国防改革、选举、疫情等因素的影响。

 

   01 投资闭环杀伤链

以下分析探讨了国防部为闭环被拒绝环境中的杀伤链而进行的(或未进行的)关键投资,与各种平台工作的域无关。在采取这种方法时,报告认为国防部所做的投资决策必须共同发挥作用,从而将五角大楼经常听到的“任何传感器、任何射手”和”数十小时内数千条杀伤链”的谈话要点变成真正的、可行的作战概念。该方法还明确了能力差距或投资不足的领域,这些领域将阻碍军方执行新出现的联合行动概念的能力。

“在国防部提出的所有新的作战概念中,有一点是明确和一致的。它们要求在军事行动中要有极高的联合度——比联合部队目前的做法要更高。这一理念可以总结为”任何传感器,任何射手”–意思是说,在与中国或俄罗斯的冲突中,为了在允许的时间内(极少)闭环所需的杀伤链数量(很多),联合部队必须以最高的效率将其所有资产的作用发挥出来。为了达到这种效率水平,属于一个军种的传感器必须能够将目标传递给属于另一个军种的打击资产,联合指挥和控制能够根据需要服务的目标和可用的打击资产迅速确定优先级并进行优化。”

⇒  信息环节

闭环杀伤链的第一步是找到目标。报告认为,美国国防部对更具弹性的信息收集平台和手段的投资是滞后的。这种能力分解为两个主要部分:收集;以及处理、利用和传播。

收集平台从太空到海底,以及介于两者之间所有地方,除了情报收集外,通常还至少有一项其他功能,这就使得预算数据中很难围绕这套任务划出一个框。值得注意的是,如果国会接受国防部本次预算申请,那么有P-8飞机、MQ-9无人机两个收集平台将在2020财年末结束生产。

鉴于中俄在其周边地区建立的A2/AD环境,美军将需要在其中收集信息。报告认为,国防部必须开发能够在居中环境中工作和穿透这种环境工作的弹性情报收集系统。国防部高级研究计划局(DARPA)的”黑杰克”计划就是其中之一,该计划将提供一个大型的近地轨道小型卫星星座,旨在同时识别和跟踪大量的目标。

处理、利用和传播使收集到的信息变得有意义,并确保这些信息能够送到适当的人手中。处理、利用和传播是劳动密集型的,因此成本高、速度慢、不完整;对于预算分析人员来说,处理、利用和传播的成本主要存在于军事和文职人力分析人员身上,无法从公开的预算材料中看出。然而,对更快、更有成本效益的处理、利用和传播需求,是国防部首次涉足人工智能业务应用的原因之一,最典型的就是”Maven项目-“——最近被重新命名为”算法战争跨职能团队-软件试点计划”,旨在应用商业人工智能技术来帮助人类分析师从国防部收集的视频信息中获得有用的信息。如果国会支持国防部2021财年的申请,该项目将获得2.5亿美元,高于2020财年的2.21亿美元。

⇒  指挥、控制和通信

一旦联合部队找到了目标,就需要对它们进行优先排序,并针对它们分配各种打击资产。指挥、控制和通信组合也许是2021财年国防预算申请中最值得注意的,因为它是将”任何传感器、任何射手”的要点变成现实所需的一块重要拼图。在提高作战联合度的必要性上,它是“橡胶(rubber)与道路的交汇点”。在2021财年的申请中,空军部门通过”联合全域指挥与控制”(JADC2)概念的形式,在这一关键领域支付了重要的首付款。这一概念旨在使美国联合部队能够跨域无缝作战,允许监视战区的任何传感器,将目标传递给射程内的任何打击资产,并通过联合指挥进行优先排序。空军称其在2021财年对JADC2的投资要求为4.35亿美元13,先进战斗管理系统(ABMS)项目包含了这一新兴JADC2概念的关键组成部分。ABMS旨在取代目前管理美国战区的传统系统,包括联合监视和目标攻击雷达系统(JSTARS)和机载预警与控制系统(AWACS),自2020财年以来,对该计划的资金申请有了巨大的增长。

虽然不像一艘新船或一架新飞机那样有形,但做好全域联合指挥和控制也许是在未来与中国或俄罗斯的冲突中获胜的最关键因素。如果没有弹性的全域指挥和控制,即使是拥有355艘舰艇的海军、拥有386个战斗中队的空军和拥有50万现役士兵的陆军,也无法在与中国或俄罗斯的冲突中获胜。如果不能有效地将联合部队的不同要素相互连接起来,这些数字上的兵力结构目标就完全没有意义。

先进战斗管理系统(ABMS)财年预算(考虑通货膨胀)

⇒  打击

一旦联合部队找到了要打击的目标,并确定了该目标的优先次序和分配了打击资产,就必须有装备来实际执行打击任务。杀伤链的这一环节主要有两个部分:有效载荷本身和帮助有效载荷到达目标的运载系统。一个共识似乎正在形成,那就是混合使用防区外和放区内能力是对付中俄等先进对手的最佳方法。总的来说,国防部的打击组合是庞大而强大的。尽管总有改进的余地,但与其他领域的资源需求相比,这个投资组合并不是国防部需要大幅增加投入的地方。

根据原负责研究和工程的国防部副部长迈克-格里芬的说法,国防部的第一研发重点是高超声速武器,近期的预算申请反映了这一优先级。空军、陆军和海军都有高超声速武器项目,整个部门2021财年的总申请额为32亿美元,高于2020财年的26亿美元。这种冗余的方案组合虽然可能效率不高,但却能确保在个别项目延误或遭遇技术挑战时,仍有项目可以依靠,从而降低风险。报告认为,能够从超远距离打击目标是一种理想的能力,但相对于该能力以外的其他改变游戏规则的技术——如人工智能,这种投资的规模是否完全合适,仍面临一些质疑。

针对中俄威胁,其他移动速度稍慢的弹药也至关重要,2021财年的预算申请对它们进行了适当的投资。如远程反舰导弹(LRASM)。

20-25财年LRASM和JASSM预计采购量

空军减少了对一些低端弹药的资助,因为它认为这些弹药的库存已经从伊拉克、阿富汗和叙利亚空战造成的消耗中充分恢复。但由于高端弹药价格昂贵,即使低端弹药数量的大幅减少,也无法节约出足够的费用用于大幅增加更先进武器的采购。尽管如此,这些削减符合国防战略中根据军方对其库存的评估所规划的方向。

20-25财年JDAM和SDB的申请数量

海军”战斧”导弹近期进行了重大升级,增加了其对陆地和海上目标的打击能力,采购量也有所增加。同样,海军对Mk-48鱼雷的采购申请也增加了近一倍。报告认为,这些对高能弹药的投资对海军来说是一个非常积极的发展,这些弹药在与中国或俄罗斯发生冲突时需求量很大。

相反,海军在2021财年减少了一艘快速攻击潜艇(SSN)的计划采购则是奇怪的选择。这一决定似乎与国防战略不一致。也许这就是为什么海军把恢复采购这艘潜艇列为其没有资金支持的优先事项清单首位。

另一个奇怪的选择是减少对B-21轰炸机项目的申请资金。报告分析,这种资金的减少,以及在未来若干财年预算的下降轨迹,可能是该项目全寿命周期中阶段决定的:其正处于从开发到采购的过渡阶段。但有一件事是肯定的,那就是在与中俄发生冲突的情况下,远程穿透打击能力非常重要。

20财年和21财年B-21预算申请资金比较(考虑通货膨胀)

B-52商用发动机更换计划(CERP)大致按照2020财年预测中制定的计划进行。该计划将使这些轰炸机服役到2050年。如果搭配远程穿透弹药,B-52应该在未来较长时间内仍然具备参与高端冲突的能力。

国防部对战术飞机投资申请相对稳定。空军的下一代空中优势(NGAD)计划正在按照2020财年申请中确定的预算概况进行,并维持F-35A预算投入。海军将2021财年F-35C的计划采购量从18架增加到21架,但在2022财年采购量减少了9架。空军和海军在没有资金支持的优先事项清单上都有额外的F-35,而国会过去也曾在国防预算申请数量之上增加了额外的飞机。空军减少了其计划购买的F-15EX,从计划的18架下降到2021财年申请的12架,2022和2023财年也有类似的下降。

最大的变化是海军决定在2021财年后结束F/A-18E/F的生产,而在2020财年预算概况中提出持续采购到2024财年。这并不是海军第一次计划终止F/A-18的采购,之前并未能真正落实,因此该决定仍存在不确定性。

F-35(A、B和C)、F-15EX和F/A-1855申请数量比较

海军和空军都增加了更新的先进中程空对空导弹(AMRAAM)的采购计划量,减少了AIM-9X的采购量。AMRAAM的单价大约是AIM-9X单价的两倍,因此后者的减少并不能完全覆盖前者的额外成本。

AIM-9X空对空导弹和先进中程空对空导弹申请数量

陆军的远程精确火力(LRPF)是陆军”六大”现代化优先事项之首。该项目申请的研发投资同比下降了近27%,部分原因可能是LRPF系列的早期部件–精确打击导弹(PrSM)将于2021财年投入生产。另一个显著的增长是对陆基反舰导弹技术的投资,从2020财年到2021财年的申请几乎翻了一番。

最后需要高度关注的是,有一些非动能打击的手段,特别是通过网络空间和电磁频谱,这些方式的重要性将随着时间的推移而增加。国防部将其在2021财年对”进攻和防御性网络空间行动”的投资要求从2020财年的37亿美元提高到38亿美元。

国防部并没有为其电子战项目提供类似的汇总数字,但有一些项目可以让人了解国防部在电子战方面的投资趋势。海军的水面电子战改进计划(SEWIP)就是一个例子。该计划Block3的资金在2020到2021财年之间稳定在每年约2200万-2300万美元,随后急剧下降。这种下降可以解释为过渡到该计划Block4,海军在2020财年的财年发展计划中包含了该部分,但在2021财年预算中没有提及该部分。报告称希望国防部在电子战能力上有大量的投资,而这些投资在公开的预算文件中并不能立即看出来,因为在与中国或俄罗斯等对手的假想冲突中,电子战能力是至关重要的。

02 投资使能技术

为了用上述概念和武器系统闭环杀伤链,军方需要某些使能技术来使这种侦察打击综合体发挥作用。报告认为美军目前的军力态势、后勤和训练的关键方面仍不适合未来与中俄等对手的冲突,国防部必须加强投资以弥补这些缺陷。2021财年的国防预算申请没有达到军方在这三个关键领域的要求,即:弹性态势、后勤和联合训练。

⇒  弹性态势

弹性基础设施是国防部一个长期投资不足的领域,2021财年国防预算申请延续了这一趋势,但也有少数例外。自二战以来,美国对海外基地架构进行了大量高效的投资。美军主要从数量相对较少、规模非常大的主作战基地开展行动,辅以规模较小的前沿作战基地和盟友及伙伴设施,即所谓的合作安全地点,主作战基地通过集中的后勤、维护和大量生存支持,能够高效地产生巨大的战斗力。这些大型枢纽也是美国对手的绝佳目标。这种高度集中的态势在对付无力严重威胁这些主作战基地的对手时效果很好,但中国等高端对手在导弹力量上投入了大量资金,发展了摧毁这些基地的能力。

解决该问题可能的方案之一是调整美国的军事态势,使部队从更多的地理分布地点行动。而各军种已经逐渐形成了这样的概念。专家们长期以来一直在讨论空军在与中国发生冲突时必须分散其战术飞机的问题;海军已经开发并继续成熟其分布式海上作战的概念。海军陆战队的概念是远征先进基地作战(EABO);陆军的多域作战概念隐含了部队的地理分布。

然而,对基础设施和远征能力的实际投资却落后于这些概念的发展。在过去几年,国防部为陆军和空军在欧洲基地的基础设施进行了投资,扭转了冷战后美国在欧洲关闭和合并基地的趋势。

亚洲的基地建设情况比较复杂。美军在亚洲的基地高度集中在相对较少的地点。盟国和伙伴机场对于增加作战地点数量可以起到重要作用。但在某些情况下,有关国家是否会在冲突发生时允许美军进入还很不确定,这使得这方面的投资存在风险。因此,空军把重点放在了美属关岛和北马里亚纳群岛联邦的基础设施投资上,并在2021财年的预算申请中继续这一态势。报告对空军在印-太地区没有任何其他的军事建设提出了担忧——要打破国防部对在中心区域高效集结部队的依赖是非常困难的(而且代价高昂)。报告认为美国国防部必须这样做,这样驻扎在战区的美军才能在与高端对手开战的最初几个小时里存活下来,而军事基础设施也才能在此后继续支持生成有效的战斗力。

在基地防御方面,在2021财年预算申请中,防空投资略有增加,但考虑到美国基础设施的脆弱性,防空投资仍低于应有水平。移动近程防空系统、末端高空区域防御系统投资略有增加。针对巡航导弹的间接火力保护能力增量2项目,采购投资有所下降,而RDT&E经费却增加了大致相同的数额。这种转变表明该项目的发展可能会受到挫折。

海军的宙斯盾导弹防御系统,包括舰载型和陆基型,也可以在空军基地防御中发挥作用。采购该系统(包括SM-3拦截器)的投资同比增加了2亿多美元。此外,额外的SM-3采购仍然在导弹防御局(MDA)没有资金支持的优先事项清单上。陆军继续升级的”爱国者”防空系统的投资也在逐年下降,2021财年的投资为8.42亿美元,外加7.8亿美元用于增强导弹。

⇒  后勤

后勤是联合部队长期投资不足的领域,在2021财年的申请中仍然如此。除了这种习惯性的短缺,国防部发现自己在这一领域还面临着两个新的挑战。首先,与目前高度集中的态势相比,这里所描述的分布式基地化对后勤系统的要求将更高。其次,中国或俄罗斯等对手将以二战以来从未面对过的方式攻击后勤基础设施。2021财年的预算申请并没有对这些不足之处做出补救。

报告认为,美国海军的有机海运舰队(organicsealiftfleet)急需进行结构调整。空军的空运情况也不好,C-17已经停产数年。考虑到进一步分散军事行动的必要性,这些发展趋势与实际需求是背离的。

对于缺乏可用的空运,可能的缓解措施是预置设备。在过去的几年里,作为欧洲威慑倡议的一部分,国防部已经在升级欧洲现有的预置设备库存方面进行了大量投资。随着项目的结束,这些投资开始减少。但在印太地区,情况远没有那么简单。例如,海军陆战队在该地区保留了两套舰载预置装备,被称为海上预置舰中队,考虑到该地区发生冲突时装备需要远距离运输,这似乎是一种明智的做法,然而,海军陆战队司令大卫-伯杰将军最近表示,鉴于这些预置储备在中国攻击面前的脆弱性,他的新部队设计将重新考虑这些预置储备。

战斗舰艇和飞机的加油能力也是后勤难题中的关键一环。在2021财年的预算申请中,海军加油机从7架削减到4架。空军KC-46空中加油机采购数量得以维持,2019年国会授权进行的两项研究表明空军计划的加油机库存足够。

⇒ 联合训练

要使新生的联合作战概念发挥作用,需要的不仅仅是开发新概念和购买新的硬件(和软件),还将要强有力的联合训练,以确保联合部队在需要时能够执行这一概念。虽然2021财年的预算申请包含了大量的联合训练资金,但这可能不是联合部队所需要的那种训练。目前,军方进行的大部分高端训练都是在单一军种层面进行的,没有充分考虑到各军种如何作为一支综合联合部队共同作战。例如,空军的”红旗”系列演习提供了先进的空空作战训练,通常是与盟国空军一起进行,但并没有大量考虑空战如何与其他领域作战结合。同样,陆军新的“后卫”系列将演练地面部队的大规模行动,以作战可信的编队形式进入战区。与”红旗”一样,它将包括更多的与盟国军队的接触点,而不是与美国其他军种的接触点。这些演习和其他军种级别的训练活动都是重要和富有成效的演习,但它们并不能使各军种准备好作为一支综合联合部队共同作战。

这种训练模式基本上意味着,一个军种小队达成一个作战指令,然后与其他军种部队进入接力(pickup)游戏。他们很少有机会事先进行有意义的一体化联合训练。为了解决这一动态问题,国防部早就确定了联合训练的需求,并为此拨出了一笔资金,称为“战斗指挥官演习与参与和训练转型”,或CE2T2。国防部在2021财年为这一计划申请了5.4亿美元,低于2020财年的5.86亿美元。

事实上,该演习计划多年来变化不大。这与前国防部长吉姆-马蒂斯提出的“战略可预测、行动难捉摸”的目标相去甚远。鉴于国防部新出现的联合作战概念,美军需要比美军以往经历的更大程度的跨域的交互和联系,而仅仅参与老一套的联合演习将无法实现使新作战概念发挥作用所需的兵种整合。

03 投资战略力量

国家的战略力量—-核武器和国土弹道导弹防御能力—-对美国的安全理论仍然至关重要。2021财年对这两方面的投资与政府的现行战略和计划基本一致。

⇒  维持核威慑

三位一体核力量中的现有系统都即将面临服役寿命到期,已经开始了结构重组计划。同时,仍需要对遗留核武器系统进行持续投资,以确保美国安全、可靠核威慑力的连续性。2021年的预算申请为这些必要条件提供了资金。

哥伦比亚级弹道导弹潜艇将取代目前舰队中的俄亥俄级潜艇,它是三大核力量现代化计划中进度最快的,计划中的12艘艇中的第一艘将在2021财年开始生产。

三位一体核力量的另外两个组成部分,都属于空军,目前仍在研制中。”陆基战略威慑”计划经费从2020财年的经费水平(5.57亿美元)到2021财年的申请(15亿美元)增加了大约3倍。远程防区外武器(LRSO)2021财年申请的经费为4.74亿美元,比2020财年的7.13亿美元有所下降,与2020财年预算预计情况一致。

核指挥、控制和通信(NC3)是一个重要且急需增长的领域。如果没有弹性和有效的指挥和控制,美国的战略力量就不能被认为是安全、可靠的,因此这些系统必须与三位一体的核力量一起进行现代化。2021财年国防部申请了42亿美元,比2020财年颁布的水平增加了7亿美元,而2020财年的水平本身就比当年的申请多了10亿美元。

核指挥、控制和通信(考虑通货膨胀)

最后,负责核弹头和大型平台核反应堆开发的能源部国家核安全管理局(NNSA)预算大幅增加,比2020财年颁布的水平高出30多亿美元,增幅超过18%。这与《核态势评估报告》的总体趋势也相符。

⇒ 国土导弹防御

国防部要求在2021财年为导弹防御提供203亿美元,比2020财年颁布的水平减少了大约12亿美元。这种减少表明,在特朗普政府初期,由于与朝鲜战争冲突可能性较高,导弹防御资金大幅增加,此后投资思路重新进行了调整。

MDA关于国土分层导弹防御的概念

国土导弹防御的一个重要组成部分是国防部的导弹预警卫星,即下一代过顶持续红外项目(OPIR)。该项目仍在开发中,将取代目前的天基红外系统(SBIRS)。2019年,空军决定加速部署下一代OPIR,取消了最后两颗SBIRS卫星的采购计划,以更快地推进新计划。因此,2020财年国防预算申请大幅增加了对下一代OPIR的资助。

2021财年在这一领域最大的新投资是政府为下一代拦截器(NGI)计划申请的6.64亿美元,该计划取代了2019年8月取消的重新设计杀伤器项目。

MDA还继续投资于宙斯盾和THAAD系统,这些系统主要支持战区导弹防御任务,也是国防部分层国土导弹防御概念的一部分。特别值得关注的是,2021财年申请了3900万美元,以确定宙斯盾系统是否可以作为分层防御方法的一部分。同样,MDA在2021财年申请了1.39亿美元的资金,以资助开发一个新的THAAD拦截器原型,作为美国大陆导弹防御体系的一部分。

最后,MDA要求在2021财年为高超声速武器防御系统的研发投入2.07亿美元。这一要求比MDA在2020财年为高超声速防御所要求的1.57亿美元大幅增加,以应对中俄高超声速武器威胁。

04 研究与开发、科技

在推出2021财年国防预算申请时,代理国防部副部长大卫·诺奎斯特强调,RDT&E申请是70年来最大的。RDT&E的优先级与国防战略对美国军事技术优势削弱的关注是一致的。然而,虽然总体上对RDT&E的投资一直在增长,但对被称为RDT&E子集的科学技术(S&T)的投资实际上却在下降。

国防部RDT&E申请总额与科技分项(考虑通货膨胀)

科技支出(预算活动6.1-6.3)负责为国防部的大部分中长期革命性研究提供资金。预算活动6.4至6.8–先进部件开发和原型;系统开发和演示;管理支持;作战系统开发;以及软件和数字技术试点项目–负责新技术的近期原型和实战化,同时也负责国防部已经拥有的技术的升级/改进。因此,尽管所有类型的RDT&E支出都很重要,但科技支出对于确保美国军事技术的长期优势尤为重要。

国会大体上同意这一评估,并已对2021财年的科技支出申请表示不满。正如议员伊莉丝·斯特凡尼克在众议院军事情报和新兴威胁与能力小组委员会的听证会上所说:”科技投资的任何缩减都会使美国在竞争中处于不利地位。”然而,这种趋势并不是新出现的。在过去的10个预算申请中,科技经费占RDT&E总预算的比例在2015财年的申请中达到顶峰,为18.1%。2021财年,国防部申请科技支出140亿美元,约占RDT&E申请的13%。

军种科技支出占各自的研发和生产申请的百分比

科技支出在研发、技术和设备总支出中的比例一直在下降,有两种合理的解释。第一种解释是,国防部的现代化议程目前需要对现有系统进行少量升级。在过去的10年里,对现有系统的这种升级支出一直保持相当稳定,RDT&E申请中平均有37.9%用于作战系统开发(预算活动6.7),2021财年这一申请比例为37.4%。

第二种解释是,随着技术的成熟,它们将进入开发资金的原型和演示验证阶段,从而不被计入科技投入的范畴。这些开发阶段分别被称为先进组件开发和原型(预算活动6.4)、系统开发和演示(预算活动6.5),在过去10年中平均约占RDT&E申请的39%。在2021财年,国防部要求将42.2%的RDT&E支出用于这些类别,略低于2020财年的42.9%。

这两种解释都代表了国防部领导层的合理思路;通过开发路线推进技术当然是可取的,寻求改进现有平台也是合理的。然而,以牺牲科技支出为代价来做这件事,就是挪用投资未来的资金用于当前的能力建设。确保美国军事技术的长期优势,需要对科技进行持续的投资。

⇒  人工智能

2021财年国防预算申请中比较令人惊讶的一个方面是,根据国防部自己的核算,其在人工智能方面的投资实际上同比略有下降,从2020财年的9.27亿美元下降到2021财年的约8亿美元。计算国防部在人工智能方面的投资固然很困难,这些数字可能并不全面,尽管它们是国防部自己透露的。即便如此,这一趋势还是令人担忧。

对联合人工智能中心(JAIC)的投资就是一个典型例子。国防部建立JAIC是为了协调国防部在人工智能方面的工作,从而加速人工智能能力的实战化。国防部为JAIC申请的资金从2020财年到2021财年下降了近37%,预计2022财年将进一步减少。国防部对这一减少的解释是,JAIC内部发起的一些活动已经从该组织中过渡出来。然而,考虑到人工智能能力的开发和实战化的紧迫性,以及在这一领域要做的大量工作,资金投入应当得到稳定保障。

联合人工智能中心(JAIC)申请的资金

诚然,商业部门在人工智能的发展上处于领先地位,而对于军事专用技术(如高超声速武器)来说,商业部门无法做到这一点。但国防部有两件事必须为自己做。1)确定并开发人工智能的军事特定应用;2)在存在商业类似技术的地方投资将商业技术引入国防部(如后勤系统、预测性维护等)。国防部在这两方面的进展太慢。这一点在空军没有资金支持的优先事项清单中得到印证:第一项是人工智能技术”skyborg”,该技术对实现有人/无人机协同作战至关重要。

05 为这一切付出代价

在可预见的未来,国防开支可能已经达到了一个较高水位。特朗普政府预计,到财年经费预测结束时,增长速度将达到或略低于通胀率。因此,未来几年国防预算将面临压力,被迫从现有项目中寻找资源,用于国防战略实施的关键投资。

⇒ 国防改革
在过去的几年里,国防部领导层表示打算至少部分通过提高国防开支的效率来资助对实施国家发展战略至关重要的投资。例如,国防部长马克-埃斯珀在备忘录中概述了他最新的效率驱动力,他开宗明义地指出:“改革国防部以释放时间、金钱和人力不是可有可无的–如果我们要使联合部队现代化并提高其战备状态和杀伤力,这是战略上的当务之急。”几乎每一位国防部长都将这个议题作为其议程的重要组成部分。然而,在几十年来连续几次国防改革的过程中,国防部已经采取了所有容易的削减措施,这些削减不是通过提高效率而是通过放弃任务来实现的。国防部的进一步改革是困难的,主要原因有二:首先,许多甚至大多数提高效率的努力都需要一些前期投资,而这些投资往往不能在短期得到回报。第二,部门效率的提高往往会转化为国会地区工作岗位的流失。其结果将是在国防开支可能不增长或不收缩的情况下,国防部将不得不用从现有计划内提取的资源来填补未来若干财年的漏洞。

由于有前途的发展计划必须逐步向生产过渡,未来若干财年这个窟窿只会越来越大。对于陆军来说,这个问题尤其严重,因为陆军正试图在其”六大”现代化优先事项下同时启动几个新的项目。目前未来若干财年几乎没有任何费用来支付这些系统的生产和实战化成本,一般来说,这些系统的采办成本远高于开发成本。各军种和部长们将不得不对现有计划进行削减,以适应这种增长,然后说服国会支持这些折中调整。

⇒ 选举对未来国防开支的影响
 

特朗普和拜登无论谁当选,预计国防开支将保持平稳或略有下降。一个分裂的政府(对立的党派控制白宫和国会参众两院)将倾向于维持现状。民主党当选很可能导致国防开支的额外下行压力。共和党当选则可能不会产生相反的效果,因为党内仍有赤字鹰派人士存在。总之,国防开支未来几乎不可能大幅增加。

⇒ 新冠疫情对未来国防开支的影响

COVID-19大流行病可能会导致国防开支大幅下降,但可能不会在未来两年内出现。美国政府已经以2万亿美元的刺激性支出做出了反应,在经济开始出现复苏迹象之前,财政环境可能会继续保持宽松的状态。根据新冠疫情后经济衰退的深度和持续时间,在未来更长的时间里,国防开支可能会有收缩压力。在最近一次注入刺激性支出之前,联邦赤字已经在攀升,似乎很可能导致新一轮的财政紧缩。如果真的出现这种情况,人们希望有关各方都能从2011年预算控制法案机制的极端低效中吸取教训,并制定出一种破坏性较小的控制自由裁量权支出的方法。
06 关于国防预算数据的说明和建议

报告认为,国防部组织、处理和提交预算信息的方式是了解预算内容、使资源与战略相一致的主要障碍。2020年,国防部仅以一系列PDF文件呈现这些数据,并以Excel文件呈现一些有限的信息。国会和国防部应该共同努力,使他们提出和分享预算数据的方式现代化。任何一些商业化的、基于云的数据管理系统都可以将国防预算的透明度和可访问性提高一个数量级,只需要简单的标记、搜索和排序功能。这些能力也将使国防部的领导层能够做出更明智的决定,使现有资源与战略目标相一致,并使五角大楼的工作人员能够通过《计划目标备忘录》(POM)的制定和计划审查进行更高效和有效的分析。

根据拨款名称提交预算数据也是透明度的一个主要障碍。这种做法使人们难以理解任何特定项目的全部成本或成本随时间的增长。报告建议国会根据武器系统拥有的生命周期,而不是武器系统所处的生命周期部分,重新组织拨款标题。

07 结论

本研究框架揭示了一些重要的认识:

✔美国国防部已经认识到需要一个真正的联合指挥和控制的方法,并在这个领域进行了初步的投资。

✔尽管在能力和数量方面都不完美,但美军的打击组合规模大、种类多,而且越来越多。考虑现有目标,有效的指挥和控制,以及战斗力可信的力量和后勤支持,这确实是一种强大的力量。

打击链条也有一些关键性的不足。

✔美国的军事态势必须分散,以应对中俄的反介入/区域拒止能力。后勤也必须能够支撑这种态势,因为它们将因更加分散的态势以及敌人的攻击而承受压力。

✔联合部队必须以战斗的方式进行联合训练。目前的联合演习很可能不足以提供面向中国或俄罗斯的联合高端冲突准备。

✔未来在基础研究和人工智能等先进技术方面的投资仍然滞后。

美军拥有庞大且多样化的打击资产组合,可供借鉴。其弱点在于能否以最大效率运用这些打击资产,并以作战可信的态势和后勤支持这些资产。美国国防部对重要的指挥和控制能力已进行了初步的投资,并继续发展其庞大而多样的打击组合,但还需要做更多的工作,以确保它拥有使其新作战概念发挥作用所需的态势、后勤和联合训练。因此,报告认为,在决定如何调整国防部的预算申请时,国会应该抵制专注于闪亮的军事硬件的诱惑,而应该仔细审视一些不那么性感但至关重要的东西,这些东西将使美军在与中俄的冲突中发挥其全部力量。

评价
CNAS的这份报告跳出了军兵种预算分析的维度,从打击链条(感知、指控与通信、打击)、使能技术、战略投资力量、研究开发与科技以及管理等维度进行分析,结合国防战略的目标进行了偏离度的简单分析。根据初步分析结论,美军着眼大国竞争,结合新作战概念的开发,已经开展了全方位的调整,但理想与现实仍然有巨大的差距。

2020-07-20智邦网

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