美智库分析拜登当选总统后后对外政策走向

近日,美智库大西洋理事会发布报告,评估美总统大选后对外政策走向。

报告认为,在拜登当选的情况下,其政府很可能会重申美国对民主联盟、多边合作以及基于规则的国际秩序的承诺。但是,在拜登领导下,美国在国际社会可能扮演两种角色:一种是积极的领导者,与盟国和伙伴国一道采取集体行动;另一种是更加束手束脚的美国,主要聚焦国内问题,让盟国和伙伴国承担塑造和解决全球关注问题的责任。从拜登40年担任公职的经历看,他是一位在外交政策方面拥有丰富经验的国际主义者。担任副总统期间,拜登在塑造奥巴马政府的外交政策方面发挥了重要作用,从外交和同盟关系,到贸易和全球经济,再到国防和军事力量运用。此前,拜登曾担任参议院外交关系委员会主席,长期以来一直将自己定位为北约和自由贸易的支持者,主张美国积极发挥全球领导者的作用。尽管拜登似乎倾向于寻求美国在世界上发挥更传统的角色,但他将不得不考虑民主党进步势力的态度,这些人对美国参与国际事务,包括军事承诺、“无休止的战争”以及贸易和全球化持怀疑态度。

 

一、两种潜在政策走向

拜登即将出任美国总统,其外交政策或将出现以下两种情况:

一是“参与的美国”(AmericaEngaged)。在这种情况下,拜登政府将转向更加传统的美国外交政策,致力于多边接触、恢复联盟活力、促进人权并倡导自由与公平的贸易。其政府将寻求将美国重新定位为主动的全球领导者,与欧洲和印太地区的盟国及伙伴国一道,应对中国及气候变化等带来的挑战。拜登还将寻求重建自身实力,包括投资基础设施和技术创新,这将有助于美国巩固其在海外的领导地位。

二是“受束缚的拜登”(BidenRestrained)。在这种情况下,拜登政府将在口头上重申参与联盟和国际事务,但在姿态上则不会过于积极,而是将注意力放在国内问题上。尽管这种情况出现的概率可能比第一种情况小,但如果拜登因缺乏公众对积极的外交政策的支持而感到束缚时,那么这种情况可能会发生。这可能是由民主党进步势力在国会中越来越有影响力所导致的。迫切需要关注国内挑战,从大流行病到种族关系再到经济不平等,可能会促使拜登将精力转向国内,尤其是在担任总统初期。在这种情况下,拜登将继续采取始于奥巴马政府的渐进紧缩政策,在采取“后台领导”方式的同时,期望其他盟国和伙伴国填补空白。

 

二、具体政策

(一)盟国关系

在“参与的美国”情况下,拜登政府将与欧洲盟国和伙伴国重新接触,并寻求更紧密的合作。长期以来,拜登一直主张建立牢固的跨大西洋关系。从在参议院任职到担任副总统,拜登一再重申他对北约的支持,并将其视为世界历史上最重要的联盟。在诸多关键问题上,拜登将寻求与欧洲优先政策事项更紧密地对接。例如,重新加入《伊核协议》和《巴黎气候协定》。同时,拜登将寻求加强与韩国、日本和澳大利亚等亚洲长期盟国和伙伴国的接触,并希望与印度、印度尼西亚等新兴民主国家建立更紧密的关系。但是,即使寻求与盟国建立更紧密的关系,拜登或将继续推动盟国承担更多防务分摊费用,并要求盟国增加防务开支。

在“受束缚的拜登”情况下,拜登可能会向北约作出口头承诺,并提及保持与欧洲及印太地区盟国和伙伴国的牢固关系的重要性。但美国将更不愿意牵头应对全球性挑战,而是希望欧洲盟国和伙伴国采取行动。拜登将抵制大幅强化北约及美国在欧洲的防卫姿态。他将继续推行特朗普在德国实施的部队调动,并且可能会寻求从其他地区撤军,以安抚那些反对拓展美国海外军事力量存在的左翼人士。

(二)对华关系

与中国开展大国竞争是美国及其盟国和伙伴国面临的最大挑战,需要采取更具竞争性的方法,这已成为两党的共识。拜登对中国在安全、经济和治理实践方面构成的威胁表示担忧。

在“参与的美国”情况下,拜登将继续支持对华采取更具竞争性的方法。为解决不公平的贸易做法,美国将寻求与盟国合作,以强化在先进技术及更具弹性的全球供应链方面的合作,但与特朗普政府相比可能存在三点不同之处。一是拜登政府将寻求与盟国开展更紧密地合作,以制定协调一致的方式与中国交往。二是拜登政府可能会采取更加坚定、更加连贯的路线来应对中国侵犯人权的行为,特别是在新疆和香港问题上。三是在对华开展竞争的同时,拜登政府仍可能会寻求在某些领域与中国开展接触与合作,如在气候变化和核不扩散问题上。

在“受束缚的拜登”情况下,美国仍将寻求与盟国合作,以形成统一的对华路线,但不会强势采取新的行动来遏制中国,以避免紧张局势升级或招致中国的报复行动。相反,拜登团队将更加注重积极诱导,以吸引和激励中国成为国际体系中合作的行为体,并在多边机构中发挥更大作用。这与奥巴马政府应对中国挑战的方式相似。

(三)对俄关系

在整个竞选期间,拜登都呼吁采取更严厉的措施来慑止俄总统普京干预美国大选,并呼吁成立一个类似“911委员会”的调查小组,对俄罗斯试图影响美国及其盟国的选举进程进行调查。

在“参与的美国”情况下,拜登政府将对俄罗斯采取强硬路线。拜登将重申美国作为威慑力量对北约的安全承诺,维持甚至加强对俄罗斯的制裁(由于俄罗斯入侵克里米亚和乌克兰东部),并与盟国一道升级对普京的施压。同时,在涉俄问题上,拜登政府最紧迫的优先事项是延长《新削减战略武器条约》。

在“受束缚的拜登”情况下,拜登政府将寻求避免采取任何挑衅行动,尤其在可能加剧与俄罗斯紧张关系的国防与军事相关事务上。尽管仍会要求俄罗斯对干预选举负责,但拜登政府将对莫斯科方面采取更耐心的政策,在维持对俄制裁以示不满的同时,发起外交互动,以期建立更稳定的美俄关系。这可能包括与法国总统马克龙一道与普京开展接触,并寻找利益共同点。

(四)贸易政策

在“参与的美国”情况下,拜登将寻求扩大自由和公平贸易。长期以来,拜登一直是自由贸易协定的拥护者。在担任副总统期间,拜登代表奥巴马政府致力于建立《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)。尽管拜登在竞选期间曾表示,将不会加入目前达成的后续协议——《全面进步的跨太平洋伙伴关系协议》(CPTPP)。但在这种情况下,拜登或将做出适当调整,并使美国加入《全面进步的跨太平洋伙伴关系协议》,以保护美国工人和环境。同样,在跨大西洋关系问题上,拜登希望与欧盟和英国举行贸易谈判,在恢复《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》的同时,终止特朗普政府对盟国所征收的关税。

在“受束缚的拜登”情况下,拜登政府可能会面临国会进步势力的压力,要求避免签订或扩大自由贸易协定。相反,拜登将重点推行旨在保护国内制造业和就业机会的政策,这可能会导致美国继续采用制裁措施,以保护本国行业免受全球化的负面影响。拜登还将寻求对世界贸易组织进行有意义的改革。

(五)国防政策

在“参与的美国”情况下,拜登政府将支持强大的美国国防,并寻求避免国防开支大幅度削减。尽管将继续支持美军从作战地区撤离,但拜登政府将在阿富汗、叙利亚和伊拉克维持一定水平的军事存在,并且将获得盟国和伙伴国的更大支持。拜登政府还将认识到,美军有必要开始摆脱对某些传统防御能力的依赖,而转向人工智能、无人系统、太空和网络等新兴技术。拜登政府可能会寻求减少对核现代化项目的支出,因为民主党人将该计划视为是一种浪费且没有必要。然而,在担任副总统期间,拜登就曾是地区导弹防御系统的支持者,因此可以预料,拜登将再次敦促强化美国及其盟国在这方面的能力。此外,在这种情况下,拜登将寻求通过加强美国的工业基地并与可靠的盟国和伙伴国建立更紧密的关系,来确保供应链的安全。

在“受束缚的拜登”情况下,拜登将强调审慎利用军事力量来塑造国际事务。一个受束缚的拜登政府很可能会面临国会的压力,要求更大幅度地削减国防开支,特别是在有争议的领域,如核武器和战略导弹防御。这将迫使拜登政府在国防优先事项上(与中俄开展大国竞争)做出艰难抉择,同时被迫缩减在阿富汗和中东等优先程度较低地区的投入。此外,在这种情况下,拜登可能会采取更加自给自足的国防工业政策。迹象表明,拜登可能更愿意接受这种观点,因为他提出了一项价值7000亿美元的“购买美国货”运动,重点是拉动美国的制造业和技术基地。虽然这可以帮助确保美国供应链的安全,但它可能会承担高昂的财政成本,并可能弱化美国与盟国和伙伴国的关系。

2020-11-9智邦网

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