拜登政府国防预算,再不提“大国竞争”?

2020年2月2日,美国智库战略与国际研究中心(CSIS)发布了题为《拜登政府国防预算优先事项》( Defense Budget Priorities for the Biden Administration)的报告,就拜登新政府未来4年的国防战略规划所面临的机遇和挑战进行了分析。

 

首先,拜登政府将继承特朗普政府的国防政策。美国国防部在2018年国防战略(NDS)的指导下花费了数年时间来重新定位。随着国防部领导层的变革和新战略的制定,国防部在国防预算中的优先顺序也可能会发生变化。本文就拜登政府未来四年国防规划中所面临的挑战和机遇的四个关键问题进行分析。

 

问题1:当前的预算情况是否会对拜登政府的国防规划产生影响?

拜登政府上任后联邦政府面临巨大的财政赤字。为应对新冠疫情,美国Covid-19 relief法案引发联邦赤字超过3.1万亿美元,这是美国历史上最大的一次财政赤字,而本财年通过的额外救济方案同样将导致2021财年出现巨额赤字。

从历史情况来看,国防部很有可能会被迫在资源(经费)有限的情况下进行规划和运行。而财政赤字问题是20世纪80年代末和21世纪初期两次国防预算低迷的主要原因,在最终的预算要求中,特朗普政府预计国防开支将基本与通胀持平。

然而,由于财政赤字的问题并不排除拜登政府会要求增加国防预算。2022 财年预算控制法案 (BCA) 支出上限到期意味着拜登政府将提交自 2011 财年以来不受支出限制的第一个预算请求。拜登新政府和国会进一步缓解新冠疫情的意愿表明决策者在经济复苏之前不会采取严重的削减赤字措施和立即削减国防开支。

 

问题 2:拜登政府将如何制定 2022 财年国防预算?

虽然联邦预算请求将在2月的第一个星期一之前提交国会,但对于新政府,预算请求的提交通常会被推迟,以便对上届政府的预算计划进行调整。2022 财年的预算请求可能也不例外。特朗普和奥巴马政府是5月才提交的2018财年和2010财年的完整预算申请,而布什政府则是4月提交的2002财年预算申请。考虑到拜登政府在国防部过渡的实际困难,2022财年国防预算申请的提交可能会进一步推迟到6月底。

考虑到国防预算的规划是一个广泛的、涉及多年的复杂过程,拜登政府的国防部领导可能无法仔细审查2022财年预算请求中的每一个项目。但是肯定会审查和修改所有不符合其政策目标的重大筹资问题。2020年12月,特朗普政府发布的2022财年国防部财政规划指南(FY 2022 Fiscal Planning Guidance)并不会限制拜登新政府下一年国防预算的制定。但拜登政府对于海军最近的30年造船计划的态度将是一个非常值得关注的地方。特朗普政府提议在2022财年采购12艘舰艇,而非此前规划的7艘。

 

国会将如何就2022财年的预算协议和国防相关问题进行谈判仍然存在很大的不确定性。近十年来,BCA的预算上限一直是提高国防和非国防开支限额谈判的重点。缺乏基准意味着民主党和共和党必须达成关于未来预算协议的新框架。国会可能要到今年晚些时候才会就2022财年的预算协议开始谈判,因为国会首先需要考虑Covid-19救援方案、拜登任命的提名以及对特朗普弹劾案的审判。

 

问题3:拜登政府国防计划中的优先事项是什么?

竞争,但不是“大国竞争”

在拜登上任的第一年,国防部的新领导层将进行战略审查,概述其任期的国防优先事项。从这一进程产生的战略将他现在政府国防预算和计划中,部分用于 2023 财年和 2024 财年(2024 财年预算请求将是拜登政府首次根据多年预算开发流程而制定的预算和计划)。鉴于即将上任的拜登和相关提名者的声明,国防部的预算重点可能将继续主要集中于与中国的竞争,以及较小程度上与俄罗斯的竞争。但2018年国防战略中的“大国竞争”(great power competition)将不再使用。

战备与现代化的权衡

如何将战略转化为在准备状态、部队结构和现代化之间实现更高层次的预算权衡呢?与中国、俄罗斯的竞争可能会体现在研究、开发、测试和评估(RDT&E)和采购方面有更大的持续投资,但这并不意味着国防部应该专注于为潜在的冲突做好准备。中国和俄罗斯成功地利用低于常规战争门槛的灰色地带战术来扩大其影响力,颠覆国际规则。对影响未来战争的新兴技术和平台的投资必须与应对混合威胁的需要相平衡。国防计划和预算的规划人员同样必须考虑如何提高美国系统的弹性和可靠性,包括空间、通信系统和网络基础设施。

 

不过度依赖军事力量

要实现应对当今威胁和未来部队结构的平衡,需要认真考虑作战指挥部的需求信号。在资源有限的环境下,满足作战指挥部的所有要求不仅可能耗尽在其他地方可能发挥更大价值的资金,还可能会过渡消耗人员和设备。拜登政府正在试图安抚在特朗普政府时期因与美国的关系而灰心丧气的盟友和伙伴。国家安全官员不能过度依赖军事力量,而应该寻找替代方案来支持美国的伙伴。利用国家安全工具包中各种外交、经济和信息,可能是应对灰色地带竞争对手面临的一些威胁的更有效手段,还可以减轻军队的负担。

 

调整部队结构

为了释放资金投资新的能力,拜登新政府必须要为权衡而做出艰难的选择。尤其是应该削减部队内部遗留下来的系统,因为这些遗留系统会耗费大量的关于国防部运营和维护的预算费用。但是国会对这类削减的行为会使得这类任务实行起来非常的困难。在2021财年的《国防授权法案》(NDAA)中,国会授权空军拥有386个作战中队,并规定某些类型的飞机的最低武力要求。而且2018财年中海军355艘舰艇的目标也已经是广为人知了。这种对服务能力一维指标的单一关注,有可能分散对当前和未来冲突所需能力的注意力。拜登新政府领导下的国防部必须与国会合作,形成实施其国防战略所需的部队结构。

 

问题4:国会是否以及如何影响新政府的国防预算计划?

由于民主党自2011年1月以来首次控制了国会两院,因此包括预算和核现代化计划在内的国防开支面临着更严格的审查,一些左翼人士已经开始呼吁削减开支。然而,由于对经济复苏的关注,短期内不太可能会大幅削减国防预算。在国防授权法案中,将授权的顶线减少10%的努力被两院两党联合阻止。由于民主党在参众两院的能力相对较弱,因此民主党不太可能大幅削减国防预算。

因此,对国防预算削减的威胁主要来自共和党的赤字鹰派,他们已经对赤字的增长表示过担忧。上一次国防预算的大幅下滑是2011年BCA的限制,奥巴马政府执政期间通过该法案的目的就是控制巨额联邦赤字。目前国会和一些共和党人更愿意进一步扩大Covid-19救济措施,因此很可能会阻止通过任何大幅度的财政赤字削减相关的立法。赤字鹰派目前在民主党中不会找到削减开支的伙伴,但2022年中期选举后,对两院的控制权可能会发生变化。

此外,双方肯定会仔细审查预算内任何浪费或效率低下的问题。国防部的新领导层应尽早与国会建立合作关系,在上届政府实行的改进财务管理做法上进行。应继续在国防部长马克·埃斯珀的一系列审查,以确保具体的计划与战略是保持一致的。确保预算中海外应急业务预算的透明度同样有助于在国会监督委员会和国防部之间建立信任。

参考链接
https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/210202_Daniels_T46_Formatted.pdf
https://www.csis.org/analysis/defense-budget-priorities-biden-administration
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