全球技术治理能否预见未来

2021年4月27日,英国查塔姆研究所网站发布评论文章,题为“Can global technology governance anticipate the future?”,作者是哈里特·莫尼汉(国际法项目高级研究员)和马乔里·布赫瑟(数字社会倡议执行主任)。报告指出,随着复杂技术越来越多地嵌入社会并在经济、社会和政治活动中无处不在,试图治理混乱是凶险的。数字革命因疫情大流行进一步加快了速度,大大超过了决策者提供适当框架来规范和指导技术转型的能力。通过采用整体和系统的方法,而不是机械和线性的方法来解决技术治理的复杂性和不可预测性,英国和欧盟的提案代表了从被动式数字治理到预期式数字治理的重要枢纽。

一些挑战困扰着技术治理,包括监管如何与快速的数字化转型保持同步,政府如何在深度知识不对称的情况下进行监管,以及政策制定者如何应对技术的跨国性等。

为了克服这些障碍,迫切需要朝着更具前瞻性和包容性的技术治理模式发展。欧盟和英国最近有关在线危害监管的提案有一些迹象。

随着技术变得越来越复杂和无处不在,数字平台和人工智能对社会的影响正变得越来越具有挑战性,而对于与之保持同步却还理解得不够。

法规未能跟上

疫情大流行进一步加快了数字革命的速度,大大超过了决策者提供适当框架来规范和指导技术转型的能力。

全球各国政府都面临着“节奏问题”,加里·马尔尚在2011年将其描述为“科技步伐与社会赖以治理新兴技术的法律和伦理监督反应滞后之间的差距越来越大”。

马尔尚认为,这一日益增长的裂痕因公众对新技术的需求和采用的增加以及政治上的惯性而加剧了。结果,有关新兴技术的立法有可能在实施之时即失效或过时了。

有效的法规要求透彻理解两个方面问题,即基础技术设计、流程和业务模型以及如何使用当前或新的政策工具来促进良好治理的原则。

例如,人工智能正在渗透社会的各个领域,并跨越多种监管制度而无视管辖边界。随着技术越来越多地由私营部门而非国家来开发和应用,官员们通常缺乏足够的技术专长来充分理解和应对新出现的问题。这增加了监管表面化的风险,使得无法解决社会危害的潜在结构性原因。

与设计、开发和营销技术的人相比,那些想要进行监管的人在大多数与技术相关的领域里普遍存在着知识匮乏,包括功能强大的在线平台和提供商,如Facebook、Twitter、Google和YouTube。

例如,政府和研究人员无法访问社交媒体公司的业务模型在推广在线内容(有害等)时的算法,因此,在关键问题上,监管机构仍在黑暗中运作。

技术的跨国性也为有效治理带来了其它问题。数字技术加强了跨边界数据的收集、采集和传输,对国内外的行政管理边界提出了挑战。

尽管在国际层面已做出一些努力来协调监管方法(例如,人工智能和在线内容治理),但仍需做更多的工作来促进全球监管的一致性,包括跨境数据流和反托拉斯法。

被动的国家立法方法通常基于特定政策领域的针对性干预措施,因此可能无法解决社会-技术挑战的规模、复杂性和跨国性。需要更加关注监管职能和政策工具应如何演变以有效地管理技术,这需要从反应式和僵化的框架转向更具预期性和适应性的治理模型。

整体和系统与机械和线性

有关技术治理的一些最新建议可能会提供潜在的解决方案。欧盟发布了一系列相互关联的监管建议,包括《数字服务法》、《数字市场法》和《欧洲民主行动计划》,其中融合了一些新颖和预期的特征。

欧盟的一揽子计划认识到,针对虚假信息、仇恨言论和极端主义等在线危害的解决方案在于一种整体方法,该方法借鉴了一系列学科,例如国际人权法、竞争法、电子商务和行为科学。

它由轻触式监管(例如行为准则)和硬性法律要求(例如透明性义务)结合而成。行为准则为数字平台如何满足需求提供了灵活性,并且可以相对轻松地进行更新和调整,从而使监管能与技术发展同步。

与《欧盟数字服务法》一样,英国最近提出的在线安全法案在采用“基于系统”的方法上具有创新性,该方法主要侧重于技术公司的流程和政策,而不是在线内容的实质。

这意味着一些提案可以适应不同类型的内容,并根据相关技术公司的规模和影响范围实现差异化。这种“共同监管”模型认识到了数字生态系统不断演进的性质以及相关公司的持续责任。英国即将出台的立法草案还将以“设计安全”框架作为补充,该框架在关注负责任的产品设计方面具有前瞻性。

通过采用整体和系统的方法而不是机械和线性的方法来解决技术治理的复杂性和不可预测性,英国和欧盟的提案代表了从被动式到预期式数字治理的重要枢纽。

这两套建议也是多个利益相关方广泛参与的结果,其中包括政策官员和技术参与者。这种参与打破了技术和政策/法律界的孤岛,并帮助弥合了主要技术公司与政策制定者之间的知识鸿沟,从而促进了更为敏捷、包容和务实的监管方式。

连贯而不是零散

预期式治理还认识到需要新的联盟来促进监管的一致性,而不是在国际层次上处于分散状态。欧盟一直在推动跨大西洋数字空间监管,而英国作为2021年七国集团的主席国,目标是与民主盟国合作,对网络危害做出协调一致的反应。

同时,经合组织的“人工智能政策观察站”使成员国能够共享有关人工智能监管的最佳实践,并且越来越多的国家(例如法国、挪威和英国)正在使用“监管沙箱”来测试和构建符合隐私标准的人工智能或个人数据系统。

当前,并不是所有的国家都具有设计和交付这种性质的监管方案的组织能力和机构层次,以及通常伴随它们的资源密集型咨询流程。

因此,随着越来越多的国家开始考虑如何使其对未来技术(无论是6G、量子计算还是生物技术)的监管“与时俱进”,政府在治理能力建设中既需要预期式治理理论,又需要考虑如何在实践中将其应用于全球技术治理。

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